Odwołanie od decyzji administracyjnej

autor: adwokat Wojciech Rudzki

Ostatnia aktualizacja w dniu 31 sierpnia 2025 roku.

Odwołanie od decyzji administracyjnej to sposób zaskarżenia decyzji administracyjnej. Może je wnieść w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia decyzji każda ze stron postępowania administracyjnego oraz podmioty działające na prawach strony postępowania (np. prokurator). Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej do czasu rozpoznania odwołania. W tym artykule dowiesz się wszystkiego co powinieneś wiedzieć o odwołaniu od decyzji administracyjnej w 2025 roku. Oznacza to, że poznasz odpowiedzi między innymi na następujące pytania:

• czym jest odwołanie od decyzji administracyjnej?
• jaki jest termin na wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej?
• gdzie należy wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej?
• co powinno zawierać odwołanie od decyzji?
• jakie decyzje może wydać organ odwoławczy po wniesieniu odwołania?
• czym jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jeżeli nie można wnieść odwołania od decyzji?

Istnieją też inne tryby zaskarżania decyzji administracyjnych: wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Czym jest odwołanie od decyzji administracyjnej?

Odwołanie jest podstawowym (czyli zwyczajnym) środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać od właściwego organu odwoławczego weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia nieostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jednakże, zgodnie z art. 127 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można wnieść odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, która uwzględnia w całości żądania strony.

Odwołanie od decyzji administracyjnej może wnieść osoba uprawniona do jego wniesienia, gdy nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji – może dotyczyć zarówno treści rozstrzygnięcia (czyli tzw. sentencji decyzji administracyjnej), jak i uzasadnienia decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcie jest korzystne, ale samo uzasadnienie już nie).

Nie można natomiast wnieść odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W takim przypadku możliwe jest natomiast wystąpienie do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten ponownie rozpozna sprawę jako organ drugiej instancji. Do trybu ponownego rozpatrzenia sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji administracyjnej.

Kto może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej?

Są dwie kategorie podmiotów postępowania, które są uprawnione do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej:

• strona
• podmiot na prawach strony

Strona

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego).

To, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, zależy od konkretnego przypadku – sytuacji (czy dana decyzja wpływa na prawa i obowiązki pewnej osoby) oraz przepisów prawa, które mogą przesądzać kto jest traktowany jako strona danego postępowania administracyjnego.

Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej nie przysługuje jedynie stronom biorącym udział w postępowaniu zakończonym decyzją. Złożyć odwołanie może także osoba, która nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli której interesu prawnego dotyczy dane postępowanie administracyjne.

Podmiot na prawach strony

Podmiotami na prawach strony są podmioty, które nie mają w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pomimo tego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych ustaw przyznają tym osobom prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w tym także do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej.

Podmiotami na prawach strony uprawnionymi do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej są:

• prokurator
• Rzecznik Praw Obywatelskich
• Rzecznik Praw Dziecka
• organizacja społeczna
• inne podmioty, którym przepisy szczególne nadają status uczestników na prawach strony

Czy można zrzec się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej?

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zrzeczenia się prawa do odwołania od decyzji w art. 127a. Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnienie to przysługuje wyłącznie stronom postępowania, nie przysługuje podmiotom na prawach strony.

Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania należy złożyć do organu, który wydał daną decyzję, zgodnie z wymogami ogólnymi przewidzianymi dla podania w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, więc oświadczenie można złożyć na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Oświadczenie powinno zawierać dane osoby, która je wnosi, treść oświadczenia oraz podpis.

Zrzec się prawa do odwołania od decyzji można dopiero po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, a więc niedopuszczalne jest zrzeczenie się prawa do odwołania na przyszłość, jeszcze zanim decyzja zostanie wydana i doręczona bądź ogłoszona stronie.

Skutkiem zrzeczenia się prawa do odwołania od decyzji jest to, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracyjnemu oświadczenia w tym przedmiocie, a także podlega ona wykonaniu, bez konieczności czekania aż upłynie termin na odwołanie się od decyzji.

Co powinno zawierać odwołania od decyzji administracyjnej?

Odwołanie od decyzji administracyjnej może mieć treść niezwykle prostą. Zgodnie z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji administracyjnej nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Osoba wnosząca odwołanie od decyzji administracyjnej może jedynie wyrazić niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ administracji. Przepisy prawa nie wymagają formułowania precyzyjnych zarzutów co do treści decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czy też oczekiwanego sposobu rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji.

W zależności od stopnia skomplikowania sprawy i jej istotności dla osoby wnoszącej odwołanie, celowe może być jednak sporządzenie odwołania decyzji administracyjnej w możliwie precyzyjny sposób. Rozbudowane odwołanie od decyzji może między innymi:

• precyzyjnie określać naruszenia prawa, których dopuścił się organ pierwszej instancji (zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego)
• wskazywać luki w rozumowaniu organu administracji publicznej
• powoływać dorobek nauki prawa administracyjnego lub orzecznictwa sądowego, w ramach szczegółowego uzasadnienia
• zawierać nowe wnioski dowodowe, które powinien zrealizować organ drugiej instancji

Przepisy szczególne mogą wprowadzać także dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie. Przykładem takiej regulacji jest art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę oraz zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, a także wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Odwołanie od decyzji administracyjnej powinno także spełniać wymogi każdego innego pisma składanego w toku postępowania administracyjnego, które określone są w art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli:

• wskazanie osoby składającej odwołanie
• adres osoby składającej odwołanie
• podpis

Jeżeli odwołanie od decyzji nie wskazuje osoby, od której pochodzi lub jej podpisu, to osoba wnosząca odwołanie od decyzji administracyjnej powinna zostać wezwana do usunięcia tych braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O pozostawieniu odwołania bez rozpoznania powiadamia się wnoszącego odwołanie.

Jeżeli odwołanie od decyzji nie zawiera adresu osoby składającej odwołanie, organ administracji powinien ustalić ten adres na podstawie informacji znajdujących się w aktach sprawy, zaś jeżeli nie jest to możliwe, pozostawi odwołanie bez rozpoznania (ponieważ ze względów oczywistych organ nie jest w stanie wezwać tej osoby do uzupełnienia braków).

Termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej?

Jaki jest termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej?

Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Jeżeli decyzja administracyjna została ogłoszona ustnie, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie.

Art. 129 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przesądza, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Przykładowo art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach stanowi, że na złożenie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego ma się 24 godziny.

Czy można przywrócić termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej?

W pewnych przypadkach możliwe jest złożenie odwołania od decyzji administracyjnej pomimo niezachowania 14 dniowego terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin – w tym przypadku wnieść odwołanie od decyzji.

Odwołania od decyzji powinny być jednak wnoszone w terminie, a możliwość przywrócenia terminu należy traktować jedynie jako sytuację wyjątkową. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko w przypadku, w którym brak zachowania terminu był niezawiniony.

Adresat odwołania od decyzji administracyjnej

Do kogo wnosi się odwołanie od decyzji administracyjnej?

Zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się do właściwego organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego organami odwoławczymi są:

1. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (np. w stosunku do rady gminy) – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej
2. w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie
3. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością
4. w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością

Przepisy szczególne mogą także przewidywać odstępstwa od wskazanych powyżej zasad i nakazywać złożenie odwołania od decyzji do innego organu administracji.

Co się dzieje jeżeli odwołanie od decyzji zostało wniesione do niewłaściwego organu?

Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej do organu niewłaściwego nie skutkuje naruszeniem terminu do wniesienia odwołania, czy też nieskutecznością odwołania z innego powodu. Zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji powinien przekazać odwołanie od decyzji administracyjnej organowi właściwemu, jednocześnie zawiadamiając o tym osobę wnoszącą odwołanie.

Zgodnie z art. 65 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji uważa się za wniesione z zachowaniem terminu nawet jeżeli odwołanie to wniesiono do organu niewłaściwego. Nie ma przy tym znaczenia kiedy organ niewłaściwy przekaże odwołanie od decyzji organowi właściwemu.

Jaki skutek ma wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej?

Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wstrzymuje wykonanie tej decyzji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Podobnie decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, chyba że decyzja jest zgodna z żądaniem każdej ze stron, które uczestniczyły w postępowaniu.

Od zasady braku wykonania decyzji istnieją jednak odstępstwa: =

• decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności
• decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy

Zgodnie z art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

Czy można cofnąć odwołanie od decyzji administracyjnej?

Zgodnie z art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniesione odwołanie można cofnąć. Cofnięcia można dokonać na piśmie bądź ustnie do protokołu, od momentu złożenia odwołania od decyzji do organu pierwszej instancji, najpóźniej do momentu wydania decyzji organu odwoławczego, do którego kompetencji należy rozpoznanie danego odwołania.

Cofnięcie wniesionego odwołania jest skuteczne, chyba że organ drugiej instancji nie uwzględni go, gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego in fine). Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuwzględnienie cofnięcia odwołania następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Jaki jest przebieg postępowania odwoławczego?

Postępowanie odwoławcze jest niejako dwuetapowe. Pierwsza część odbywa się przed organem I instancji – w związku z obowiązkiem wniesieniem odwołania do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji. Po przekazaniu odwołania od decyzji administracyjnej do organu wyższego stopnia, postępowanie prowadzone jest już przez organ II instancji (organ odwoławczy).

Jak wygląda postępowanie odwoławcze przed organem I instancji?

W początkowej fazie organ pierwszej instancji bada, czy jest on organem właściwym, do którego należało wnieść odwołanie. Jeżeli nie, zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, organ, który stwierdził swą niewłaściwość, przekaże odwołanie do organu właściwego.

Organ I instancji bada również terminowość wniesienia oraz dopuszczalność odwołania. W przypadku wniesienia odwołania po terminie organ ma obowiązek przekazać organowi odwoławczemu odwołanie wraz z aktami sprawy, do którego może dołączyć wniosek o wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.

Natomiast niedopuszczalność odwołania zachodzi ze względu na przyczyny przedmiotowe (takie jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego bądź wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych) oraz przyczyny podmiotowe (takie jak wniesienie odwołania przez osobę, której nie przysługuje to uprawnienie, bądź przez osobę bez zdolności do czynności prawnych). W przypadku ustalenia, że odwołanie było niedopuszczalne, przekazuje się je wraz z aktami sprawy organowi II instancji. Podobnie jak w przypadku stwierdzenia nieterminowości, wraz z przekazywanym odwołaniem organ I instancji może również złożyć wniosek o wydanie postanowienia o niedopuszczalności.

Natomiast gdy organ stwierdzi, że w przedmiotowej sprawie odwołanie jest dopuszczalne, ma dwie możliwości:

• jeżeli uzna, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (UWAGA! W przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania, powyższa kompetencja przysługuje organowi I instancji tylko, jeśli pozostałe strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem wrażonym w treści odwołania)
• w przeciwnym wypadku, organ przekaże zaskarżoną decyzję wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia odwołania przez odpowiednie organy nadrzędne

Do zadań organu I instancji w początkowym etapie postępowania odwoławczego należy również powiadomienie pozostałych stron postępowania (jeżeli takowe występowały w danej sprawie) oraz podmiotów na prawa stron (pod warunkiem, że brały one udział w postępowaniu przed organem I instancji) o wniesieniu odwołania, co skutkuje między innymi brakiem uprawomocnienia się decyzji.

Jak wygląda postępowanie odwoławcze przed organem II instancji?

Kontrola prawidłowości wniesienia odwołania

Po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy od organu, który wydał decyzję, następuje kontrola prawidłowości wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy bada, czy jest właściwy do rozpatrzenia przekazanego odwołania – dotyczy to zarówno właściwości rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej. Jeżeli stwierdzi on swoją niewłaściwość, powinien niezwłocznie przekazać odwołanie do właściwego organu odwoławczego i jednocześnie zawiadomić wnoszącego odwołanie o przekazaniu. Zawiadomienie to powinno zawierać uzasadnienie.

Badaniu podlega także spełnienie wymogów formalnych odwołania. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że nie zostały one spełnione, na przykład poprzez brak podpisu wnoszącego odwołanie, powinien wezwać do uzupełnienia braków, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Następnie organ odwoławczy bada we własnym zakresie dopuszczalność odwołania, niezależnie od ustaleń poczynionych przez organ, który wydał decyzję, za pośrednictwem którego wnoszono odwołanie. Kieruje się on jednak tymi samymi kryteriami dopuszczalności odwołania. Jeżeli stwierdzi, że w danej sprawie wniesienie odwołania było niedopuszczalne, wyda w tym przedmiocie ostateczne postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

W kolejnym kroku, organ odwoławczy bada, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Uchybienie terminowi na wniesienie odwołania stwierdza się w drodze postanowienia, które jest ostateczne. Należy jednak pamiętać o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, która została opisana powyżej. Natomiast jeśli odwołanie zostało wniesione w przewidzianym ustawowo terminie oraz jest dopuszczalne, organ odwoławczy ma obowiązek je rozpatrzeć.

Rozpatrzenie odwołania

Organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy decyzja została wydana w sposób poprawny zarówno pod względem merytorycznym (czy zaistniało naruszenie prawa materialnego), jak i pod względem formalnym (czy zaistniało naruszenie przepisów postępowania).

Organ odwoławczy powinien odnieść się możliwie szczegółowo do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu od decyzji administracyjnej. Jednak w toku postępowania organ odwoławczy powinien również uwzględnić uchybienia niepodniesione przez jakąkolwiek ze stron (czyli te zauważone przez organ odwoławczy z urzędu).

Zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W zależności od sytuacji (w szczególności zakresu braków w materiale dowodowym), organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję będącą przedmiotem odwołania.

Jakie decyzje może wydać organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej?

Na skutek wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, organ odwoławczy może podjąć cztery rodzaje decyzji:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję
2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i jednocześnie rozstrzygnąć sprawę w uchylonym zakresie lub umorzyć w tym zakresie postępowanie administracyjne
3. umorzyć postępowanie odwoławcze
4. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia

Organ odwoławczy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję jeżeli uznaje, że treść rozstrzygnięcia jest zgodna z przepisami prawa.

Uchylenie decyzji w całości lub w części skutkuje koniecznością podjęcia przez organ administracji dodatkowej decyzji – rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, którym poprzednia decyzja została uchylona (orzeczenie co do istoty sprawy) albo umorzyć postępowanie prowadzone przed organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem rozpatrywanego odwołania (jeżeli prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części – na przykład ze względu na śmierć strony).

Organ odwoławczy może także umorzyć postępowanie odwoławcze – jeżeli prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części na etapie postępowania odwoławczego. Do umorzenia postępowania odwoławczego może dojść na przykład w przypadku cofnięcia przez stronę odwołania od decyzji administracyjnej.

Ostatnim rodzajem decyzji wydawanej na skutek wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Taka decyzja jest podejmowana wtedy, gdy decyzja w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (na przykład wystąpiły bardzo istotne braki w postępowaniu dowodowym), a konieczny do wyjaśnienia zakres prawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie całej sprawy, czyli treść wydawanej decyzji administracyjnej. Uchylając decyzję w ten sposób organ odwoławczy powinien określić jakie czynności powinien podjąć organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Czy organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej?

Należy także pamiętać, że zgodnie z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której odwołanie od decyzji administracyjnej zostało wniesione przez różne strony mające w danej sprawie różne interesy. Wtedy organ odwoławczy rozpoznając sprawę na korzyść jednej ze stron będzie jednocześnie wydawał decyzję na niekorzyść innej strony postępowania administracyjnego.